Gewährung nationalen Abschiebungsschutzes – bei Fortführung des Asylverfahrens

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Ist ein Asylverfahren vom Bundesamt nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG fortzuführen, so ist eine (vorab) auf Feststellung eines Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG durch das Bundesamt gerichtete (isolierte) Verpflichtungsklage nicht statthaft. 

Das Begehren ist zwar auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts durch das Bundesamt gerichtet und damit grundsätzlich mit der Verpflichtungsklage zu verfolgen1. Für den Fall eines erfolgreichen Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen eine Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 und 4 AsylG sieht § 37 Abs. 1 AsylG aber vor, dass die Unzulässigkeitsentscheidung und die Abschiebungsandrohung kraft Gesetzes unwirksam werden (Satz 1) und das Bundesamt das Asylverfahren fortzuführen hat (Satz 2). Damit ist die vom Bundesamt mit der (unwirksam gewordenen) Unzulässigkeitsentscheidung verweigerte sachliche Prüfung des Asylantrags vorrangig vom Bundesamt als einer mit besonderem Sachverstand ausgestatteten Fachbehörde nachzuholen2. Die Unwirksamkeit der Unzulässigkeitsentscheidung entzieht der vom Bundesamt mit der Unzulässigkeitsentscheidung verbundenen (negativen) Feststellung zum Vorliegen von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG die Grundlage. Die in § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG angeordnete Fortführung des Asylverfahrens durch das Bundesamt umfasst daher auch eine neuerliche Entscheidung zum nationalen Abschiebungsschutz. Prozessual hat das zur Folge, dass gegen diese mangels wirksamer Unzulässigkeitsentscheidung verfrüht ergangene Folgeentscheidung trotz des grundsätzlichen Vorrangs der Verpflichtungsklage nur eine Anfechtungsklage statthaft ist. Dies ergibt sich vor allem aus dem dem Bundesamt gemäß § 24 Abs. 2 i.V.m. § 31 Abs. 3 und 5 AsylG obliegenden „Entscheidungsprogramm“, das auf der Grundentscheidung beruht, dass Schutz vorrangig auf derjenigen Stufe zu gewähren ist, die den umfassendsten Schutz vermittelt. Zudem ist der nationale Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG zielstaatsbezogen; dabei hängt der in den Blick zu nehmende Zielstaat vom Ausgang des Asylverfahrens ab. Das Erfordernis einererneuten Behördenentscheidung auch in Bezug auf den nationalen Abschiebungsschutz dient der Verfahrensbeschleunigung und -konzentration. Es verletzt weder das Recht auf effektiven Rechtsschutz nach Art.19 Abs. 4 GG noch widerspricht es Unionsrecht. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Mit Stellung eines Asylantrags geht die Prüfverantwortung für das Vorliegen eines Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG gemäß § 24 Abs. 2 AsylG von der Ausländerbehörde auf das Bundesamt über. Damit erstreckt sich die Zuständigkeit des Bundesamts über die primären Verfahrensgegenstände eines Asylverfahrens nach § 31 Abs. 2 AsylG (Asyl, Flüchtlingsschutz und subsidiärer Schutz) hinaus auch auf die – an sich originär ausländerrechtliche – Prüfung des Vorliegens von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG. Inhalt und Grenzen der Entscheidungsbefugnis des Bundesamts ergeben sich aus § 31 Abs. 3 und 5 und § 32 AsylG. Nach dem dort festgelegten (objektivrechtlichen) „Entscheidungsprogramm“3 muss das Bundesamt abhängig vom Ergebnis der Prüfung des eigentlichen Asylantrags sowie im Falle der Antragsrücknahme oder des Verzichts auch über das Vorliegen von Abschiebungsverboten nach nationalem Recht entscheiden. 

Nach der Grundregel des § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG hat das Bundesamt sowohl bei zulässigen als auch bei unzulässigen Asylanträgen und selbst bei Vorliegen eines Nichtantrags, der nach § 30 Abs. 5 AsylG als (offensichtlich) unbegründeter Asylantrag gilt, über das Vorliegen von Abschiebungsverboten nach nationalem Recht zu entscheiden. Dabei bezieht sich die nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG zu treffende Feststellung, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, in den Fällen unzulässiger Asylanträge nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 AsylG nicht auf den Herkunftsstaat des Asylbewerbers, sondern auf den Zielstaat der Abschiebung bzw. Überstellung4. Dies stellt sicher, dass eine ggf. zu erlassende Rückführungs- oder Überstellungsentscheidung in Form einer Abschiebungsandrohung nach § 34 AsylG oder einer Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylG ohne Verletzung des konventionsrechtlichen Refoulementverbots (Art. 33 GK) oder grund- und menschenrechtlicher Garantien (insbesondere aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 EMRK) ergeht. Eine solche „Vorratsentscheidung“ ist – abgesehen von den ausdrücklich im Gesetz genannten Fällen – auch dann nicht entbehrlich, wenn aus tatsächlichen Gründen (z.B. wegen zielstaatsunabhängiger Duldungsgründe) wenig Aussicht auf Durchsetzung der Ausreisepflicht besteht. Insoweit dient § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG dem gesetzgeberischen Ziel, Asylverfahren zu konzentrieren und zu beschleunigen, um im Falle der Ablehnung des Asylbegehrens die Aufenthaltsbeendigung ohne weitere Verzögerungen durchsetzen zu können5. 

Von der nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG an sich gebotenen Entscheidung über das Vorliegen von Abschiebungsverboten kann nach Satz 2 abgesehen werden, wenn der Betroffene als Asylberechtigter anerkannt oder ihm internationaler Schutz zuerkannt wird. Beruht die Anerkennung als Asylberechtigter auf § 26 Abs. 1 bis 3 AsylG (Familienasyl) bzw. die Zuerkennung internationalen Schutzes auf § 26 Abs. 5 AsylG (internationaler Schutz für Familienangehörige), verdichtet sich das Ermessen nach § 31 Abs. 5 AsylG und soll von der Feststellung der Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG abgesehen werden.

Dieses gesetzliche „Entscheidungsprogramm“ des Bundesamts fußt auf der Grundentscheidung, dass einem Schutzsuchenden Schutz vorrangig auf derjenigen Stufe zu gewähren ist, die den umfassendsten Schutz vermittelt6. Damit ist die Prüfung nationaler Abschiebungsverbote gegenüber der Prüfung der Asylberechtigung und der Zuerkennung internationalen Schutzes nachrangig, ohne dass sich die verschiedenen Schutzformen materiell oder verfahrensrechtlich ausschließen. Der betroffene Ausländer erleidet hierdurch keinen Nachteil, weil die Zuerkennung eines positiven Schutzstatus für ihn günstigere Rechtswirkungen entfaltet und er im Falle eines Widerrufs oder einer Rücknahme eine Vollprüfung der Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG beanspruchen kann (§ 73 Abs. 3 AsylG). 

Dass über ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG erst nach einer (wirksamen) Entscheidung über den Asylantrag zu befinden ist, ergibt sich auch daraus, dass der nationale Abschiebungsschutz zielstaatsbezogen ist. Welcher Staat dabei in den Blick zu nehmen ist, hängt vom Ausgang des Asylverfahrens ab. Ist ein Asylantrag zulässig, aber unbegründet, ist dies (vorrangig) der Herkunftsstaat. Ist der Asylantrag hingegen nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG (Gewährung internationalen Schutzes in einem anderen Mitgliedstaat) oder nach § 29 Abs. 1 Nr. 4 AsylG (Aufnahmebereitschaft eines sonstigen Drittstaats, in dem der Ausländer vor Verfolgung sicher war) unzulässig, ist dem Ausländer die Abschiebung in den Staat anzudrohen, in dem er vor Verfolgung sicher war (§ 35 AsylG). Hat das Bundesamt das Asylverfahren nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG fortzuführen, muss es im fortzuführenden Verfahren prüfen, ob es den Asylantrag erneut als unzulässig ablehnt oder – nach Verneinung eines Unzulässigkeitsgrundes – in der Sache entscheidet. Dabei muss es sich mit den vom Gericht im Eilverfahren angedeuteten Zweifeln auseinandersetzen, ist an dessen Bewertung aber nicht gebunden7. 

Auch der das Asylrecht prägende Grundsatz der Verfahrensbeschleunigung und -konzentration spricht gegen die Statthaftigkeit einer vom Ausgang des Asylverfahrens entkoppelten (isolierten) Verpflichtungsklage auf Feststellung eines Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG während eines laufenden Asylverfahrens. Dies gilt auch in den von § 37 Abs. 1 AsylG erfassten Fallkonstellationen. 

Nach § 37 Abs. 1 AsylG führt ein erfolgreicher Eilantrag gegen eine Abschiebungsandrohung im Falle eines vom Bundesamt nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 oder 4 AsylG als unzulässig abgelehnten Asylantrags zur Unwirksamkeit sowohl der Unzulässigkeitsentscheidung als auch der Abschiebungsandrohung (Satz 1) mit der Folge, dass das Asylverfahren vom Bundesamt fortzuführen ist (Satz 2). Dies dient der Verfahrensbeschleunigung. Durch Straffung des gerichtlichen Verfahrens soll zügig ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden. Mit der Unwirksamkeitsfolge des § 37 Abs. 1 Satz 1 AsylG soll die ansonsten dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene Kassation des Verwaltungsaktes vorweggenommen werden8. Die damit bezweckte Verfahrensbeschleunigung würde in ihr Gegenteil verkehrt, wenn das Gericht anknüpfend an eine auf § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG gestützte unwirksame Unzulässigkeitsentscheidung und eine damit einhergehende, ebenfalls unwirksame Abschiebungsandrohung zielstaatsbezogene Abschiebungsverbote prüfen müsste, obwohl das Asylverfahren vom Bundesamt in dem Stadium, in dem es sich vor der Ablehnung befunden hat, mit grundsätzlich offenem Ausgang fortzuführen ist7. 

 Zudem würde in diesem Verfahrensstadium eine ungeachtet des beim Bundesamt noch anhängigen Asylverfahrens auf Feststellung eines nationalen Abschiebungsverbots gerichtete (isolierte) Vorabverpflichtung zu einer – im Asylrecht nach dem Gedanken der Verfahrenskonzentration grundsätzlich unerwünschten – Verfahrensaufspaltung und Doppelprüfung führen. Denn die Frage einer dem Ausländer im Zielstaat möglicherweise drohenden Verletzung des Art. 3 EMRK durch eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung stellt sich nicht nur beim nationalen Abschiebungsschutz, sondern über Art. 4 GRC auch bei der – im vorliegenden Verfahren weiterhin offenen; und vom Bundesamt im fortzuführenden Asylverfahren zu prüfenden – Frage, ob der Asylantrag wegen des dem Flüchtling in Italien gewährten internationalen Schutzes nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG in unionsrechtskonformer Einschränkung unzulässig ist9. Bejahte man während eines vom Bundesamt fortzuführenden Asylverfahrens die Statthaftigkeit einer auf eine (positive) Entscheidung zum nationalen Abschiebungsschutz gerichteten (isolierten) Verpflichtungsklage, hätte dies zur Folge, dass das Verwaltungsgericht – vorab und bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt seiner letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung – über die Gewährung nationalen Abschiebungsschutzes entschiede. Diese Entscheidung entfaltete in dem vom Bundesamt fortzuführenden Asylverfahren bei der (erneuten) Prüfung der Zulässigkeit des Asylantrags trotz eines im rechtlichen Ansatz identischen Prüfungsmaßstabs keine Bindungswirkung, weil es sich prozessual um unterschiedliche Ansprüche handelt. Auch in tatsächlicher Hinsicht hätte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts allenfalls eine begrenzte Aussagekraft für die neuerliche Entscheidung des Bundesamts und dessen gerichtliche Überprüfung wegen der nach § 77 Abs. 1 Satz 1 AsylG jeweils maßgeblichen (unterschiedlichen) Entscheidungszeitpunkte für die Feststellung und Bewertung der Lebensverhältnisse im schutzgewährenden Mitgliedstaat10. 

Die Statthaftigkeit lediglich einer auf Kassation der Entscheidung des Bundesamts zum nationalen Abschiebungsschutz gerichteten Anfechtungsklage statt einer auf positive behördliche Feststellung gerichteten Verpflichtungsklage verletzt in den von § 37 Abs. 1 AsylG erfassten Konstellationen nicht das Recht auf effektiven Rechtsschutz nach Art.19 Abs. 4 GG. Das Bundesamt hat in dem nach § 37 Abs. 1 Satz 2 AsylG fortzuführenden Asylverfahren nach Maßgabe des § 31 Abs. 3 AsylG (erneut) über das Vorliegen von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG zu entscheiden. Dabei muss es sich mit den vom Gericht im Eilverfahren angedeuteten Zweifeln auseinandersetzen7. Verneint es – bezogen auf den Zeitpunkt seiner neuerlichen Entscheidung – (erneut) die Feststellung eines nationalen Abschiebungsverbots, kann der Betroffene hiergegen gerichtlich vorgehen. Dies führt nicht zu der vom Flüchtling befürchteten Gefahr einer Rechtsschutzverweigerung. Denn die Entscheidungsinstrumente, die das Asylgesetz zur Verfügung stellt, ermöglichen dem Bundesamt auch im Falle einer neuerlichen Unzulässigkeitsentscheidung die Vermeidung einer „Endlosschleife“ im Verfahren11. Das vorliegende Verfahren gibt keinen Grund zu der Annahme, dass das Bundesamt hiervon in der Praxis keinen Gebrauch macht. Allein der Umstand, dass es wegen des anhängigen Revisionsverfahrens und der hierdurch aufgeworfenen möglichen Konsequenzen für seine weitere Prüfung noch keine Entscheidung im fortzuführenden Asylverfahren getroffen hat, rechtfertigt keine andere Beurteilung. 

Auch Unionsrecht steht nicht entgegen. Der nationale Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG unterliegt im Gegensatz zum internationalen Schutz keinen unionsrechtlichen Vorgaben. Insbesondere findet das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 46 RL 2013/32/EU auf ihn keine Anwendung. Dessen ungeachtet steht dem Flüchtling gegen eine neuerliche negative Entscheidung des Bundesamts ein Rechtsbehelf zur Verfügung und besteht nach den vorstehenden Ausführungen nicht die Gefahr, dass ihm dadurch effektiver Rechtsschutz in angemessener Zeit vorenthalten wird. 

Soweit das Verwaltungsgericht Berlin in der vorliegenden Konstellation eine Verpflichtungsklage vor einer (neuerlichen) Entscheidung über den Asylantrag für statthaft hält12, beziehen sich die von ihm zitierten Ausführungen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts13 auf die Statthaftigkeit einer hilfsweise für den Fall zu erhebenden Verpflichtungsklage, dass die gegen die Unzulässigkeitsentscheidung gerichtete Anfechtungsklage keinen Erfolg hat und damit eine wirksame (negative) Entscheidung des Bundesamts über den Asylantrag vorliegt. Vorliegend geht es hingegen darum, ob eine (isolierte) Verpflichtungsklage statthaft ist, wenn es an einer Entscheidung über den Asylantrag fehlt, weil diese kraft gesetzlicher Anordnung unwirksam und das Asylverfahren vom Bundesamt fortzuführen ist. 

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Mai 2021 – 1 C 6.20

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.07.2017 – 1 C 10.17, Buchholz 402.251 § 31 AsylG Nr. 2 Rn. 17, wonach der Flüchtling im Falle einer Unzulässigkeitsentscheidung die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen <§ 44 VwGO> hilfsweise mit einem entsprechenden Verpflichtungsantrag auf Feststellung eines Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG verbinden kann↩
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2016 – 1 C 4.16, BVerwGE 157, 18 Rn.19↩
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.07.2017 – 1 C 10.17, Buchholz 402.251 § 31 AsylG Nr. 2 Rn. 16↩
  4. BVerwG, Beschluss vom 03.04.2017 – 1 C 9.16, Buchholz 402.251 § 31 AsylG Nr. 1 Rn. 9↩
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.07.2003 – 1 C 21.02, BVerwGE 118, 308 <311 f.> zu § 53 AuslG↩
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.04.2018 – 1 C 29.17, BVerwGE 162, 44 Rn. 44↩
  7. BVerwG, Urteil vom 15.01.2019 – 1 C 15.18, BVerwGE 164, 179 Rn. 31↩↩↩
  8. BVerwG, Urteil vom 15.01.2019 – 1 C 15.18, BVerwGE 164, 179 Rn. 26↩
  9. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21.04.2020 – 1 C 4.19 im Anschluss an EuGH, Urteil vom 19.03.2019 – C-297/17 u.a. [ECLI:​EU:​C:​2019:​219], Ibrahim u.a. – und Beschluss vom 13.11.2019 – C-540/17 u.a. [ECLI:​EU:​C:​2019:​964], Hamed und Omar↩
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.09.2020 – 1 B 31.20 – InfAuslR 2021, 28↩
  11. BVerwG, Urteil vom 15.01.2019 – 1 C 15.18, BVerwGE 164, 179 Rn. 31 ff.↩
  12. VG Berlin, Urteil vom 16.01.2019 – VG 28 K 283.17 A↩
  13. BVerwG, Urteil vom 14.12.2016 – 1 C 4.16, BVerwGE 157, 18 Rn.20↩